البته نظارت در حین انجام عمل نیز به این معنا است که پس از تکمیل یک جزء از عملی که دارای اجزای گوناگون است، بازبینی و کنترل بر آن جزء صورت می‌گیرد. پس منطق نظارت پس از عملی شدن یک اقدام بر نظارتِ در حین اجرا نیز می‌تواند صادق باشد. افزون بر این، هر یک از قوای حکومتی موظّف است بر عملکرد و اقدامات مقامات و نهادهای تحت اداره ی خود نظارت کند. هر چند هدف از ایجاد نظام نظارت این است که صرفاً نظامی درون قوّه ای نباشد، زیرا با اینکه انجام عمل و نظارت در دو مرحله ی جداگانه صورت می‌گیرد، ولی اختیار و مسئولیت انجام عمل و نظارتِ بر این عمل در نهایت درون یک قوّه ی متمرکز است و همچنان احتمال سوء استفاده یا اهمال کاری در آن قوّه وجود دارد. بنابرین، با وجود چنین اتّحادی احتمال دستیابی به هدف مورد نظر قانون‌گذار از نظارت پایین می‌آید. زیرا هدف اصلی و نهایی این بوده است که نوعی نظارت خارج از یک قوّه بر اقدامات هر یک از شعبه های حکومت وجود داشته باشد. هر چند که «نظارت برون سازمانی نیز قادر به کنترل جزئیات نیست.»[۵] و هر دو نوع نظارت درونی و بیرونی لازم و ملزوم یکدیگرند.
به هر حال ابتدا «یک نهاد یا مقام حکومتی عملی انجام می‌دهد و سپس نوبت نظارت و کنترل آن عمل فرا می‌رسد. این نظارت هم می‌تواند حین انجام عمل باشد و هم پس از انجام آن.»[۶]دخالت ناظر در اجرا، در حقیقت، دخالت در اختیارات مجری است و اجرای کارکردهای حکومتی را به انحراف می کشاند. در این صورت، نه عامل اختیار و ابتکار لازم را برای انجام وظایف قانونی دارد و نه ناظر به وظیفه ی بسیار مهم خود مبنی بر بازبینی اقدام عامل می پردازد. مهم تر اینکه ، دخالت ناظر در اجرا ناقض اصل مسئولیت است. اگر مقام مجری نتواند به طور مستقل و دور از دخالت اشخاص دیگر اختیارات قانونی خود را به کار گیرد، دیگر نمی توان او را مسئول دانست. لازم است مقام ناظر ، بدون مداخله در امر اجرا و پس از تکمیل آن، نظارت خود را اِعمال کند.
«نظارت عبارت است از فعالیتی که باعث تطبیق عملیات با برنامه می شود. به عبارت دیگر نظارت، نظام را در زمینه اهداف مورد نظر از انحراف حفظ می‌کند.»[۷] همچنین به نظر می‌رسد بتوان مفهوم نظارت از رسیدگی قضایی تفکیک کرد. نظارت همیشه به منظور پیگیری قضایی انجام نمی شود و ممکن است صرفاً یک سلسله آثار سیاسی یا فرهنگی به دنبال آورد، با این حال، در پاره ای موارد، نظارت به رسیدگی قضایی منتهی می شود و در نتیجه ی این رسیدگی ممکن است شخص یا مقامی به ارتکاب عمل خلاف محکوم و مجبور به جبران خسارت یا تحمل مجازات شود.
هر چند رسیدگی قضایی منوط به گزارش یا بررسی های لازم در مورد پرونده ی مطرح است ولی، بی تردید، مفهوم و امر قضاوت و دادرسی از مفهوم و امر نظارت متمایز است. و در نظام نظارت ، رسیدگی قضایی بدون نظارت ممکن نیست ولی عکس قضیه صادق است. برای نمونه، این نکته در مذاکرات مجلس شورا به منظور تصویب قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور به صراحت مطرح شده است :
«اینکه رئیس این سازمان از بین قضات شرع انتخاب بشود ظاهراًً دلیل برادر ما کافی نبود، به خاطر اینکه این سازمان جهت قضاوت نیست . این بازرسی مسائلی است که آیا در ارگان های کشوری ، قوانین کشور به خوبی اجرا می شود. یا تخلف می شود و اجرا نمی شود. این یک نوع تشخیص است، قضاوت در آنجا نیست. این ها باید گزارشات خودشان را بدهند و قضاوت نهایی با ارگان های قضایی خواهد بود یعنی به وسیله ی قوه ی قضائیه خواهد بود.»[۸]
همچنین اگر مقام ناظر همان مقام رسیدگی کننده یا قاضی باشد، احتمال فساد و قضاوت های جانب دارنده بالا می رود و به همین دلیل است که یکی کردن این دو مقام، مخالف اصول عدالت به نظر می‌رسد. بر اساس این اصول ، شخص نباید قاضی ادعاهای خود باشد، چراکه اگر در این مقام قرار گیرد به احتمال بسیار زیاد از طریق انصاف و عدالت خارج شد. بر این پایه، لازم است علی الاصول مقام ناظر و مقام قاضی در یک نهاد یا شخص جمع نشود. «نظارت در اصطلاح مراقبتی است که ناظر با زیرکی و دقت بسیار در کار مامور انجام می‌دهد. بر این اساس ناظر علاوه بر آنکه به واسطه نگاه دقیق در جریان کار مامور قرار می‌گیرد، می بایست با اعمال مراقبت هوشمندانه، کار مامور مطابق معیارهایی که در اختیار دارد تنظیم نماید.»[۹] در نظام های قضاوت مدرن نیز، در امر رسیدگی قضایی اعمال اختیارات قضایی ، به طور کامل رعایت می شود، به این معنا که «در این نظام ها میان دو مقام دادستان و دادرس یعنی میان دو مقام مدعّی العموم و قاضی تفکیک قایل می‌شوند و به یکی اجازه ی دخالت و در اقدام دیگری را نمی دهند. قاضی رسیدگی خود را بر کیفرخواست صادر شده از سوی دادستان مبتنی می‌کند و دادستان نیز، به منظور احقاق حقوق و اجرای عدالت، نتیجه ی تحقیق و بررسی خود را ، مبنی بر احراز جرم ، ضمن صدور کیفرخواست به دادگاه می فرستد و به هیچ وجه مجاز نیست قاضی ادعای خویش باشد.»[۱۰] به هر حال، با تفکیک میان مفهوم و مقام ناظر از قاضی احتمال دستیابی به اهداف نظارت بالا می رود.
همچنین، نظارت فرآیندی است که از عناصر گوناگون تشکیل می شود. در درجه ی نخست، همواره باید اختیارات نظارتی یا حدود نظارت را مشخص کرد، مقام ناظر در چه مواردی و تا چه حدی می‌تواند یا باید نظارت کند؟ در درجه ی دوم، سازمان نظارت باید تعریف و مشخص شود تا، بدین وسیله ، روش عملی ساختن اختیارات، پیشاپیش معلوم گردد و از هرج و مرج اجرایی پیش گیری شود. در آخر، پی گیری نتیجه ی نظارت نیز باید روشن باشد . بدین طریق، اختیارات مقام ناظر دقیق تر مشخص و مقام و نهاد مرجع برای رسیدگی به نتیجه ی حاصل از نظارت ( که در قالب گزارش، درخواست یا .. است ) تعیین می شود. و تمامی عناصر یاد شده، باید در قانون ( اساسی یا عادی ) مشخص و معین شود. «چراکه نظارت وظیفه ای برای اطمینان از اینکه وظایف سازمان به طور مؤثر و مناسب انجام شده است و راهبردی است که درآن اهداف کلی و بلند مدت سازمان در نظر گرفته می شود.»[۱۱]
گفتار دوم : فلسفه وجودی نظارت
قدرت و امکاناتی که در دست مالکان قدرت قرار دارد از دیرباز زمینه ایجاد فساد را فراهم نموده است واز طرفی لزوم حکمرانی جهت ایجاد امنیت و رفع هرج و مرج نیز از ضروریات جامعه به شمار می رود. چراکه با توجه به اقتدارات وسیع ، امکانات ، منابع مالی و انسانی فوق العاده ای که در اختیار دارند زمینه انحراف و سو استفاده همواره وجود دارد.[۱۲] بنابرین ضمن سپردن امور جامعه به دست حاکم ضرورت نظارت بر آن قدرت نیز در دستور کار قرار دارد. بحث از نظام نظارت به این دلیل ضروری است که موجب شناخت این نظام می شود. «نظارت مداوم بر اعمال حکومت این امکان را فراهم می‌سازد که دولت ها با توجه به کاستی ها خود را برای جلب رضایت عمومی آماده نمایند. و از این طریق به مشروعیت خود تداوم بخشند.»[۱۳] معنای نظارت و ضرورت وجود آن که به نوبه ی خود بیانگر نیاز مبرم به شناخت نظام نظارت در منظومه ی حقوق اساسی ایران است. که این شناخت را می توان در وجوه گوناگونی به دست می آورد.
